Vier Jahre Cannabis-Legalisierung in Uruguay – eine Bilanz

Marihuana

Bild: © Pedro Fabián Gutiérrez Vidrio [CC BY-NC-ND 2.0] - Flickr

Die Gewalt im Zusammenhang mit dem Drogenhandel und Drogengeschäften verringern, indem Cannabis vom Schwarzmarkt genommen wird. Durch Aufklärungs- und Präventionskampagnen die Gesundheit der Bürger fördern. Die bisherige paradoxale Gesetzgebung, die den Besitz geringer Mengen für den Eigengebrauch, aber nicht den Erwerb erlaubt hatte, abschaffen. So lauten die offiziellen Ziele des Gesetzes 19172 , mit dem Uruguay zum ersten Land der Welt avancierte, in dem der Markt für und der Konsum von nicht-medizinischem Cannabis vollständig legalisiert und reguliert ist. Seitdem hat sich einiges getan. Mehr als vier Jahre sind mittlerweile vergangen, seit das Gesetz durch die Unterschrift des damaligen Präsidenten José Mujica offiziell in Kraft trat. Zeit also,  Bilanz zu ziehen, wie Uruguay seitdem mit der Legalisierung gefahren ist.1

Das Gesetz 19172 mit dem Titel „Marihuana und seine Derivate“ wurde Ende 2013 beschlossen, nachdem es erst das Unterhaus und schließlich das Oberhaus des uruguayischen Parlaments, in welchem damals wie heute das regierende linke Parteienbündnis Breite Front (Frente Amplio – FA) über eine Mehrheit verfügt, passiert hatte. Es sieht für Uruguayer drei mögliche Wege vor, um legal Marihuana und Haschisch konsumieren zu können. Erforderlich ist in jedem Fall, dass man sich beim Institut zur Regulierung und Kontrolle von Cannabis (IRCCA) registriert, einer eigens geschaffenen Behörde, die die Implementierung des Gesetzes überwacht und durchsetzt. Anschließend hat man die Wahl: Volljährige Uruguayer können pro Haushalt bis zu sechs weibliche Cannabispflanzen für den Eigengebrauch kultivieren, pro Jahr dürfen maximal 480 Gramm Marihuana produziert werden. Aktuell sind 8.266 Uruguayer beim IRCCA als Heimanbauer registriert. Will man nicht alleine anbauen, kann man sich zu Cannabisclubs zusammenschließen. Diese müssen zwischen 15 und 45 Mitglieder haben. Erlaubt ist die Kultivierung von bis zu 99 weiblichen Hanfpflanzen an einem Standort. Wie beim Heimanbau darf für jedes Mitglied des Clubs pro Jahr maximal 480 Gramm Marihuana produziert werden. Momentan sind 83 Cannabisclubs beim IRCCA registriert.2

Konsumenten, die nicht selber anbauen wollen, bleibt als dritte Option schließlich noch der Gang in eine Apotheke, die sich auf freiwilliger Basis dazu entschieden hat, Marihuana in Fünf-Gramm-Tütchen anzubieten. Volljährige Uruguayer können dort monatlich bis zu 40 Gramm erwerben (wöchentlich maximal 10 Gramm) – dies ist laut der internationalen Definition die Grenze zum problematischen Konsum, der gesundheitliche Folgen wie Sucht nach sich ziehen kann. Im Augenblick dienen ausschließlich Apotheken als Verkaufsstellen für die Droge, doch es gibt Pläne, in Zukunft neue, speziell dafür bestimmte Läden einzurichten. 22.077 Uruguayer sind bei der IRCCA als Käufer registriert. Das Marihuana kommt dabei von Simbiosis und der International Cannabis Corporation (ICC), zwei Unternehmen, die vom Staat die Erlaubnis bekommen haben, Cannabis anzubauen. Die Kultivierungsflächen befinden sich auf einem etwa zehn Hektar großen vom Militär bewachten Areal in der Nähe eines Hochsicherheitsgefängnisses nordwestlich der Hauptstadt Montevideo. Die Firmen sollen von der Abgeschiedenheit und den bereits für das Gefängnis verhängten Sicherheitsmaßnahmen profitieren, erzählt Eduardo Blasina, Direktor eines Cannabismuseums in Montevideo. Vor dem Vertrieb in den Apotheken unterläuft das Marihuana eine strenge Qualitätskontrolle durch das IRCCA und wird auf Pestizide, Bakterien und andere Schadstoffe getestet.234

„Ich lege Wert darauf, dass wir den Cannabiskonsum nicht freigeben“, sagt Julio Calzada, ehemaliger Generalsekretär des Nationalen Rats für Drogen der Regierung und Kopf hinter der Legalisierung. „Das Gegenteil ist der Fall: Es handelt sich um ein Modell der streng regulierten Abgabe, in dem Preis, Menge und Qualität der Droge in staatlicher Hand sind.“ Das uruguayische Legalisierungsmodell unterscheidet sich grundsätzlich von der Situation in anderen Ländern. In den Niederlanden beispielsweise kommt das Marihuana für die Coffeeshops weiterhin vom Schwarzmarkt. In den US-Bundesstaaten wie Colorado oder Kalifornien, die nicht-medizinisches Cannabis ebenfalls legalisiert haben, konkurrieren private Firmen um Preis, Menge und THC-Gehalt. In Uruguay jedoch hat der Staat ein Monopol auf das Gras und legt den Preis selbst fest. Momentan erhält man in den Apotheken ein Gramm für etwa 1,10 €, deutlich weniger als auf dem Schwarzmarkt, wo ein Gramm mehr als 3 € kosten kann.145

Um sich beim IRCCA registrieren zu können, muss man nicht nur volljährig sein, sondern auch die uruguayische Staatsbürgerschaft oder eine permanente Aufenthaltsberechtigung besitzen. Als Ausländer kommt man nicht an Marihuana. Cannabis-Tourismus soll um jeden Preis vermieden werden. Wer sich registriert, muss sich zudem zwingend für einen  der drei oben beschriebenen Wege entscheiden, um legal konsumieren zu können. Und dann auch bei seiner Entscheidung bleiben. Gleichzeitig selbst anbauen und sich zusätzlich in der Apotheke eindecken ist Uruguayern nicht erlaubt. Die Gesetzgebung verbietet außerdem das Rauchen von Joints in öffentlichen geschlossenen Räumen, wo auch der Tabakkonsum verboten ist. Jedwede Form von Werbung für Cannabis ist untersagt. Auch darf man sich nach dem Drogenkonsum nicht ans Steuer setzen. Begleitet wird die Legalisierung von einer Aufklärungskampagne, mit der die Regierung die Jugend vom Konsum harter Drogen wie Crack oder Kokain abhalten will.16

Die Implementierung des Legalisierungsgesetzes verlief bisher eher langsam, der Prozess braucht seine Zeit. Die Registrierung von Heimanbauern und Cannabisclubs startete bereits 2014, der Verkauf in den Apotheken allerdings erst im Juli letzten Jahres. Wie Umfragen gezeigt haben, stand stets die Mehrzahl der Uruguayer dem Gesetz eher skeptisch und ablehnend gegenüber. Auch letztes Jahr noch sprachen sich lediglich 33 Prozent der Bevölkerung für den Verkauf in Apotheken aus, den Heimanbau befürworteten 49 Prozent. Das Gesetz wurde 2013 von oben herab durch die Regierung von Ex-Präsident Mujica beschlossen und nicht von einer breiten Mehrheit der Bürger getragen. Im Parlament leisteten die bürgerlich-konservativen Parteien erbitterten Widerstand. Als im darauffolgenden Jahr gewählt wurde, gab es Zweifel an der Zukunft des Gesetzes. Zumal auch FA-Präsidentschaftskandidat Tabaré Vázquez, der die Wahl gewann, zunächst nicht unbedingt begeistert von dem zu sein schien, was sein Parteikollege Mujica ihm da hinterlassen hatte. Doch der Legalisierungsprozess überstand schlussendlich diese schwierige Phase, Vázquez gab bekannt, ihn auch weiterhin umsetzen zu wollen.246

Nichtsdestotrotz ging es auch danach eher schleppend voran. Im Oktober 2015 wurden Simbiosis und die ICC aus einem Pool von 20 Kandidaten von der Regierung als Cannabisanbauer ausgewählt. Obwohl die Kultivierung der Hanfpflanzen bereits 2016 begann, dauerte es noch einmal knapp ein Jahr, bis der Verkauf in den Apotheken startete. In der Zwischenzeit wurde ein IT-System hochgezogen, in dem alle registrierten Marihuana-Käufer gespeichert sind. Um sich zu identifizieren, müssen Konsumenten in den Apotheken ihren Fingerabdruck scannen. „Der Apotheker sieht auf seinem Display nur ein OK, keinen Namen“, erklärt Julio Calzada, ehemaliger Generalsekretär des Nationalen Rats für Drogen der Regierung, bis 2015 im Amt und Kopf hinter der Legalisierung, „die Daten sind sicher und verschlüsselt.“ Ein Massenabgriff der Daten soll nicht möglich sein, auch nicht die Weitergabe an Einwanderungs- und Zollbehörden anderer Länder oder den eigenen Arbeitgeber.24

Verkauft wurden zu Beginn zwei Marihuana-Sorten. Bei Alpha 1 stammen die getrockneten Blüten von den weiblichen Pflanzen der Art Cannabis indica, bei Beta 1 wird die Art Cannabis sativa verwendet. Der THC-Gehalt liegt bei zwei Prozent. Mittlerweile werden auch die Sorten Alpha 2 und Beta 2 angeboten, die einen THC-Gehalt von neun Prozent haben.2

In einem Report für die beiden US-amerikanischen Think Tanks Washington Office on Latin America und Brookings Institution haben die drei Experten John Hudak, Geoff Ramsey, und John Walsh die aktuelle Situation in Uruguay näher betrachtet. Alles in allem ziehen sie ein positives Fazit, allerdings weisen sie auch auf einige Probleme und Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Legalisierungsprozesses hin.2

Zum einen sah sich Uruguay, gerade zu Beginn, heftiger Kritik durch den Suchtstoffkontrollrat INCB ausgesetzt. Der Legalisierungsprozess im südamerikanischen Land sei nicht mit dem Einheitsabkommen über die Betäubungsmittel von 1961 (SCND) der Vereinten Nationen in Einklang zu bringen. Das SCND ist ein von über 180 Staaten ratifizierter, bindender völkerrechtlicher Vertrag, der die Basis der weltweiten Drogenkontrolle bildet. Es umfasst neben zahlreichen weiteren pflanzlichen und synthetischen Drogen auch Cannabis. Es beschränkt unter anderem das Anbauen, Herstellen, Besitzen, Kaufen sowie Verkaufen und verfolgt eine streng auf Prohibition ausgerichtete Politik, die jeden nicht-medizinischen und nicht-wissenschaftlichen Gebrauch verbietet. Uruguay umschifft die Kritik aber, indem es sagt, dass die Legalisierung sehr wohl mit jenen Zielen übereinstimme, die das UN-Abkommen ursprünglich gehabt, im Laufe der Zeit jedoch nie erreicht habe: die Gesundheit und das Wohlergehen aller Menschen zu beschützen. Die uruguayischen Behörden haben angegeben, dass bei ihrem Aufbau eines regulierten Cannabismarktes gesundheitliche Aspekte und Menschenrechte im Fokus stehen würden. Dies habe Vorrang vor Prohibition und Verboten.27

Zum größten Problem für den Legalisierungsprozess aber avancierten Banken aus den USA. Als der Marihuana-Verkauf in den Apotheken begann, drohten zwei der größten US-Finanzinstitute, Bank of America und CitiBank, uruguayischen Banken mit dem Ende der gemeinsamen Geschäftsbeziehungen. Grund dafür war, dass die Marihuana verkaufenden Apotheken Konten bei ebenjenen uruguayischen Banken hatten, auf die auch das Geld aus dem Marihuana-Verkauf floss. Doch nach dem USA PATRIOT Act ist es US-Banken verboten, mit Institutionen Geschäfte zu machen, die in irgendeiner Weise in die Herstellung, den Import oder den Verkauf von Betäubungsmitteln involviert sind. Wenn ausländische Banken mit einer US-Finanzinstitution zusammenarbeiten, erstreckt sich der PATRIOT Act auch auf sie. Die uruguayischen Banken hatten also die Wahl zwischen ihren Geschäften mit großen Banken aus den USA und ihren Geschäften mit einigen kleinen Apotheken aus Uruguay. Die Apotheken wurden benachrichtigt, dass ihre Konten geschlossen werden würden. Manche Apotheken beendeten daraufhin den Marihuana-Verkauf, andere akzeptieren jetzt nur noch Bargeld. Die uruguayischen Behörden arbeiten an langfristigen Lösungen für das Problem. Für die unmittelbare Zukunft gibt es Pläne, spezielle Verkaufsstellen einzurichten, die ausschließlich Marihuana anbieten und nur Bargeld akzeptieren sollen.28

Zudem kam es, vor allem am Anfang, in den Apotheken teilweise zu Versorgungsengpässen. Das dort verkaufte Marihuana muss zwischen zwei und neun Prozent THC enthalten, um vom IRCCA zugelassen zu werden. Das Gras von Simbiosis erfüllte die Kriterien allerdings zunächst nicht und durfte nicht auf den Markt. Monatelang wurden nur Alpha 1 und Beta 1 von der ICC angeboten. Die Versorgung der Konsumenten in den Apotheken stockte. Erschwerend kam hinzu, dass allein im ersten Monat nach dem Verkaufsstart die Zahl der registrierten Käufer sprunghaft von 4.900 auf 13.000 stieg. Außerdem überstieg die Nachfrage vielerorts das Angebot, weil nur 16 Apotheken sich dazu entschieden hatten, Marihuana anzubieten. Die Apotheken verdienen, selbst wenn sie die größtmögliche Menge verkaufen, nicht viel am Gras. Viele von ihnen schreckten außerdem vor dem Marihuana-Verkauf zurück, weil sie Angst hatten, zum Ziel von Überfällen zu werden. Dann machten auch noch die Banken Probleme und einige Apotheken verbannten die Gras-Tütchen aus ihrem Angebot. Auch wenn sich die Situation mittlerweile gebessert hat, weil seit November letzten Jahres Alpha 2 und Beta 2 offiziell verfügbar sind, versorgen aktuell lediglich zwölf Apotheken im ganzen Land die über 22.000 Kunden. Allein die Hälfte von ihnen befindet sich in Montevideo. In elf der 19 uruguayischen Departamentos ist überhaupt kein Marihuana käuflich erwerbbar. Zu Problemen bei der Versorgung kann es also auch weiterhin kommen.2

Probleme bereitet laut dem Report auch die rechtliche Grauzone der Marihuana-Abgabe an Touristen. Vor allem in Montevideo gibt es den Experten zufolge einen informellen Markt, der Ausländern den Zugang zur Droge ermöglicht. Einige Uruguayer verkaufen entweder hinter verschlossenen Türen privat an Touristen oder bieten „Marihuana-Touren“ an.2

Sorgen bereitet auch der in Uruguay unterentwickelte Markt für medizinisches Cannabis, welches dort nur mit einem ärztlichen Rezept erhältlich ist. Das soll verhindern, dass die staatliche Regulierung umgangen wird und Uruguayer auf zwei Wegen Zugang zu Cannabis erhalten. Lange Zeit gab es überhaupt kein Cannabismedikament in den Apotheken, erst im Dezember kam das erste Produkt auf den Markt. Doch da es einen CBD-Gehalt von lediglich zwei Prozent hat, bezweifelt die uruguayische Drogenexpertin Raquel Peyraube, dass das Medikament bei der Behandlung von Menschen, die an Epilepsie oder Parkinson leiden, helfen kann. Patienten, die andere Medikamente benötigen, müssen auf nicht-medizinisches Cannabis zurückgreifen oder im Ausland fündig werden. In beiden Fällen fehlt dann allerings die ärztliche Begleitung und Beratung. Dabei wäre die notwendige Infrastruktur für die Versorgung des heimischen Marktes mit medizinischem Cannabis eigentlich vorhanden. Im Oktober 2017 hat ein US-amerikanisch-uruguayisches Unternehmen vom IRCCA die Erlaubnis erhalten, pro Jahr bis zu zehn Tonnen medizinisches Cannabis zu produzieren – das allerdings für den Export bestimmt ist. Die Autoren des Reports vermuten, dass das uruguayische Gesundheitsministerium mit hoher Wahrscheinlichkeit in Zukunft auch den Verkauf auf dem heimischen Markt erlauben wird. Andere sind allerdings skeptisch. „Der Markt für medizinisches Cannabis hat das Potenzial, die Pharmaindustrie zu gefährden. Es gäbe mächtige Verlierer, wenn wir die etablierten Schmerztabletten mit Cannabisarzneien substituieren würden.“, sagt Gustavo Robaina, der mit seiner Organisation Pro Derecho den zivilgesellschaftlichen Protest für eine Cannabis-Legalisierung angestoßen hatte.2

Was lässt sich schlussendlich also für eine Bilanz ziehen? Hat die regulierte Legalisierung das Land vorangebracht? In Uruguay sind sie da unterschiedlicher Meinung. „Das Gesetz ist schlecht für unser Land“, sagt der auf Suchtfragen spezialisierte Oppositionspolitiker Alvaro Dastungue. „Jeder kifft, die Risikowahrnehmung ist gesunken. Seit fast vier Jahren gibt es keine ordentliche Präventions- und Ausbildungskampagne. Die subversive Botschaft ist doch: Drogen nehmen ist kein Problem.“ In der Tat lässt sich beobachten, dass in den vergangenen Jahren der Anteil von männlichen unter 25-Jährigen, die kiffen, gestiegen ist. Das war allerdings auch schon vor 2013 so.4

Auch aus dem Ausland kommen kritische Stimmen. „In zehn Jahren werden wir das Ergebnis sehen, und Uruguay wird diesen Schritt bereuen. Nichts Gutes wird dabei rauskommen. In den USA hat 2016 der Drogenkonsum unter Jugendlichen in den Bundesstaaten, die Marihuana legalisiert haben, um 15 Prozent zugenommen“, sagte Barry McCaffrey, ehemaliger „Drogenzar“ unter Ex-US-Präsident Bill Clinton, dem Latin Advisor. Raquel Peyraube widerspricht: „In den Vierteln, in denen es Cannabis-Clubs und legalen Anbau gibt, wird deutlich weniger Crack und Kokain konsumiert, und die Kriminalität ist Statistiken zufolge zurückgegangen.“ Berichte, wonach die Zahl der Drogendelikte in Uruguay seit dem Start der Apotheken-Verkäufe um 20 Prozent zurückgegangen ist, geben ihr Recht. Doch ob die Legalisierung tatsächlich einen Rückgang der Kriminalitätsrate zur Folge haben wird, wird sich, genauso wie die Auswirkung des Gesetzes auf die Zahl der Konsumenten, erst auf lange Sicht zeigen. Aktuell lässt sich zumindest festhalten, dass die Legalisierung, auch wenn es in einigen Bereichen noch erheblichen Verbesserungsbedarf gibt, ein Erfolg zu sein scheint. Zu diesem Ergebnis kommen auch die drei Experten der Brookings Institution und des Washington Office on Latin America.469

Eduardo Blasina, der Museumsdirektor aus Montevideo, hat derweil seine ganz eigene Sicht auf die Dinge: „Wir dürfen es nicht verbocken. Jetzt lastet eine große Verantwortung auf uns. Wir wollen ja, dass auch andere Länder endlich vorankommen in dieser Frage.“4

 

  1. Washington Office on Latin America, Brookings Institution: Uruguay’s cannabis law: Pioneering a new paradigm; veröffentlicht im März 2018 [] [] []
  2. Washington Office on Latin America, Brookings Institution: Uruguay’s cannabis law: Pioneering a new paradigm; veröffentlicht im März 2018 [] [] [] [] [] [] [] [] [] [] []
  3. Deutschlandfunk: Staat verkauft Marihuana mit Gütesiegel; Artikel vom 03.12.17 []
  4. Zeit Online: Jetzt wird der Staat zum Dealer; Artikel vom 02.07.17 [] [] [] [] [] [] []
  5. The Guardian: How Uruguay made legal highs work; Artikel vom 10.12.17 []
  6. Tagesspiegel: Uruguay startet Marihuana-Verkauf in Apotheken; Artikel vom 17.07.17 [] [] []
  7. Wikipedia: Einheitsabkommen über die Betäubungsmittel; Stand 11.04.18 []
  8. InSight Crime: High Expectations for Legal Marijuana in Uruguay Despite Challenges: Report; Artikel vom 22.03.18 []
  9. Telesur: Crime Rate Drops but Uruguay Struggles with Illicit Sale of Cannabis to Tourists; Artikel vom 13.01.18 []

Über David / earthlink

Ich bin David und habe dieses Jahr mein Abi gemacht. Als Bundesfreiwilliger möchte ich mich jetzt für die nächsten Monate bei earthlink engagieren und mehr über entwicklungspolitische Themen erfahren.
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